2004年7月16日，国务院正式颁布实施了《关于投资体制改革的决定》，该《决定》的亮点之一就是将在全国范围内推行“代建制”。代建制是一种先进和成熟的项目法人运行模式,它采用招标的方式确定专业的队伍对建设项目进行管理,从而达到对建设项目实行有效控制,防范投资风险,遏制建设工程领域腐败，提高建设项目的投资效益和工程项目管理水平。它是政府投资项目管理的创新,是建设体制的创新，是与国际惯例接轨的体现。目前，“代建制”作为一种新型的政府投资项目管理制度已在全国各地兴起并成全面推广之势。为进一步深化投资体制改革，加强和规范政府投资项目管理，我市也有必要解放思想、稳步推进“代建制“工作。
　　一、我市实施政府投资项目管理体制改革的必要性
　　一直以来，我市政府财政性资金投资项目管理，基本上是沿袭传统管理模式，即财政拨款，建设单位组织实施，也就是所谓的“投资、建设、管理、使用”四位一体的运作模式。这种“自建式”投资运作模式，对于调动建设单位的积极性，加快工程进度，保证基建任务的完成，曾发挥重要作用，但也存在着一些明显的弊端。主要表现在：
　　（一）建设项目责任主体不明,责任不清。政府投资项目的投资主体是政府。但在传统投资体制下，出资人即政府的工作重心主要放在项目立项、资金审批等前期环节上。而在整个建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构真正代表政府来履行管理和监督责任，“各自为政，多头管理”，“各负其责”又“不知谁真正负责”。
　　（二）项目管理水平不高。行政部门或使用单位组建项目管理机构来组织建设，其管理人员往往缺乏全面、专业化的基建工作经验和专业技术知识。在规划设计优化、质量控制、工期控制以及成本控制等方面难以达到专业化标准，难免出现各种管理不善的现象。经常是“项目开了搭班子，工程完了散摊子”、“只有一次教训，没有二次经验”。
　　（三）容易造成投资失控。项目使用单位为了使用功能的增加而随意更改设计，然后向政府申请追加投资，结果使投资概算在追加中不断被突破。特别是在现行体制下，政府在整个项目实施过程中缺乏很好的过程控制，在法律层面上也缺乏追究责任的效力，项目使用单位、施工承包单位和监理单位等项目参与方都成了超投资、超标准的受益者，政府对投资项目的监管乏力。
　　（四）容易滋生腐败。现行的管理体制下，某些项目政府部门既做运动员，又做裁判员，无法构建有效的制约，缺乏有效的运作及监管机制，容易引发“暗箱操作”，在建设施工、材料设备采购等环节上容易出现腐败。
上述种种弊端，影响了政府投资的总盘子安排以及资金的使用效率和投资效益。加强政府投资项目管理,改进建设实施方式,从源头上改进政府投资效益偏低的现状迫在眉睫。
　　二、“代建制”的内涵和优势
　　所谓“代建制”，是指政府投资项目通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位）负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。代建单位工作性质为建设管理和咨询，其单位性质是企业，其盈利模式是收取代理费、咨询费、从节约的投资中提成，其风险是相应的管理、咨询风险。“代建制” 管理模式将真正形成依靠市场配置公共资源，遵循市场规则，辅之于行政手段的市场化政府建设项目的管理体系。它是对政府投资项目管理模式进行市场化改革的重要举措，是克服传统项目管理模式弊端的制度创新。
　　近年来，全国各地均已开始“代建制”模式的试点工作，并取得显著成效。2006年12月《河南省省级政府投资项目代建制管理试行办法》颁布实施，为我省各市、县人民政府投资项目实行代建制管理提供了参照标准。目前，我省郑州、新乡、许昌、信阳、鹤壁、焦作、濮阳、商丘、三门峡等九市已下发本地方政府投资项目代建制管理办法，并开始了试点工作。各地试点项目的建设实践说明“代建制”与过去的“自建式”相比，在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，效果比较显著，优势十分明显。
　 “代建制”的优势在于：
　　（一）加快了政府职能转变。长久以来，搞一个项目政府就成立一个工程指挥部。指挥部模式是一种计划经济的产物。在这种模式下，政府扮演的角色是项目的实施者，对工程采取直接的微观管理。实行代建制后，政府对代建制项目主要把握产业政策和宏观决策，项目具体实施依靠市场机制管理，从而有助于规范政府投资项目管理行为。
　　（二）有效控制工程成本，提高投资效益。代建单位通过招标产生，能够降低政府投资项目总体成本，体现了市场竞争意识；代建单位具有丰富的项目专业管理经验，有助于提高政府投资建设项目管理水平；代建单位与政府、使用单位三方签订《代建合同》，通过合同约束三方的行为，有利于排除项目实施中的各种干扰，符合法制理念；由于实施代建制，节约有奖，必将促使代建单位对建设资金精打细算，从而提高投资效益。譬如，实行项目代建制的北京市回龙观医院工程，施工图预算时超出概算４００万元，后经反复研究讨论，最终在保证工期、保证工程质量的前提下，消化了４００万元的超出款，使“三超”痼疾得到了抑制。这种由代建单位自行想办法解决超出款的现象，在以往政府投资工程中是无法做到的。
　　（三）有助于遏制腐败。代建制的实行将打破现行政府投资体制中"投资、建设、管理、使用"四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。
　　（四）有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强有力的外部监督。
　　当前“代建制”的运作模式有以下三种：
　　（一）政府指定专业代建公司模式。由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理。如三门峡市政投资项目委托三门峡市城建投资公司作为法人单位实行代建。这种模式的优点是政府意愿可以较好地实现。缺点是代建单位具有垄断性，容易与使用单位串通，造成概算的不科学，并且由于缺乏竞争，管理力度和水平不能得到提高。
　　（二）政府常设代建管理机构模式。由政府成立代建管理机构，按事业单位管理，对所有或部分政府投资实行代理建设。如鹤壁市人民政府投资建设项目代建中心就是鹤壁市政府专门组建的代建机构。这种模式的优点是方便协调建设中的各种问题，政府易于管理。缺点在于要新设机构，并且政府管理机构无法承担超概算责任。
　　（三）项目管理公司竞争代建模式。由政府设立准入条件，符合条件的均可参与项目代建的竞争，通过招标择优选择。如郑州市的代建模式是由市发改委委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具备资格的代建单位。这种模式的优点是引入竞争，避免指定做法的不科学及发生权力寻租，并可降低投资。缺点是政府主管部门必须具有较强的经济、法律、技术水平和能力，方可与专业公司进行代建谈判事宜，并避免代建公司的索赔和追加资金。
实行“代建制”的关键在于选择具有专业素质的代建单位，用合同管理代替行政管理。而如果缺乏公开竞争，代建单位具有垄断性，还是容易产生腐败寻租现象。因此，项目管理公司竞争代建模式是较优的选择。但是代建制在我国还是起步阶段，各地情况不同，代建模式的选择应因地制宜。
代建制的一般实施程序为：
　　（一）使用单位提出项目需求，编制项目建议书、可行性研究报告,按规定程序报发展改革部门审批；
　　（二）发展改革部门批复可研报告，并在可研报告批复中确定该项目实行代建制，明确具体代建方式；
　　（三）发展改革部门委托具有相应资质的招标代理机构，按照国家和地方有关规定，通过招标确定具备条件的前期工作代理单位，发展改革部门与前期工作代理单位、使用单位三方签订书面《前期工作委托合同》；
　　（四）前期工作代理单位遵照国家和地方有关规定，对项目勘察、设计进行公开招投标，并按照《前期工作委托合同》开展前期工作，前期工作深度必须达到国家有关规定，如果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资一定比例（如10%）或建筑面积超过批准面积一定比例（如10%），需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报原审批部门审批；
　　（五）发展改革部门会同财政、规划、建设等部门，对政府投资代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复；
　　（六）发展改革部门委托具有相应资质的招标代理机构，依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文件，并组织建设实施代建单位的招投标；
　　（七）发展改革部门与建设实施代建单位、使用单位三方签订书面《项目代建合同》，建设实施代建单位按照合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责，《项目代建合同》生效前，建设实施代建单位应提供工程概算投资10- 30%的银行履约保函。具体保函金额，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定；
　　（八）建设实施代建单位按照国家和地方有关规定，对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标，并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量，按期交付使用，严禁在施工过程中随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额，因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由建设实施代建单位提出，经监理和使用单位同意，报发展改革部门审批后，再按有关程序规定向其它相关管理部门报审；
　　（九）政府投资代建制项目建成后，必须按国家有关规定和《项目代建合同》约定进行严格的竣工验收，办理政府投资财务决算审批手续，工程验收合格后，方可交付使用。
　　三、关于我市政府投资项目推行“代建制”的建议
　　目前，我市已基本具备启动“代建制”的条件。一是近几年来，我市的经济和社会各项事业得到了长足的发展，政府投资的项目和投资额逐年增多，迫切需要建立新型投资管理模式，提高政府投资项目的管理水平。二是全国各地特别是我省大部分省辖市开展代建制试点工作取得的成功经验，为我市稳步推进“代建制”工作提供了借鉴。三是经过多年的培育，我市已经发展了一批具有相应资质和水平的勘察设计院、咨询公司等中介机构和具有一定规范运作的项目管理单位，初步具备了竞争的市场环境。如南阳市建筑设计研究院、河南天工集团、南阳市定额管理站、南阳市建设投资公司、南阳市工程咨询中心等，它们都是拥有勘察设计、工程咨询、招标代理、工程监理、施工、房地产开发等多项资质且颇具工程管理经验的独立法人机构。
　　为加快投资体制改革步伐，稳步推进我市政府投资项目“代建制”工作，提出以下建议：
　　（一）尽快制定并出台《南阳市政府投资项目实施代建制管理暂行办法》。实行政府投资项目“代建制”是一项重要的改革，为了确保这项制度的顺利实施，我市政府应根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《河南省省级政府投资项目代建制管理试行办法》和相关法律、法规，结合南阳市的实际情况，按照“投资、建设、管理、使用”彼此分离、互相制约的原则，出台相应的管理办法，为项目的代建管理提供依据。《管理办法》应该对“代建制”的内涵、实施的范围和原则、代建单位资质要求、各主体的权利和义务、代建程序（包括项目立项、项目建设、项目年度投资计划、项目竣工及移交等）、资金管理、监督和奖惩等等都要作出明确而具体的规定。特别是要明确代建单位的身份地位，从制度上确保代建单位顺利开展工作。
　　（二）要坚持“先试点，后铺开，先入规，后规范”的原则。虽然代建制在全国已普遍开展，但总的看，还需要进一步深入研究和实践探索。要选择适当项目进行试点，取得一定经验后再适时铺开。在代建模式选择上，要坚持“多模式，择优选”的原则。在代建单位的选择中，要坚持“高门槛，易监管”的原则。在工作开展初期，要尽量选择具有良好的财务状况及商业信誉，以及具有自主的项目管理队伍、工程技术及经济管理人员配备合理的一级或甲级代建单位，待市场培育成型后逐步放开。在代建方式的选择上，可优先选用实施阶段代建方式，以避免代建单位在办理前期手续时遭遇困难。
　　（三）加强部门之间的衔接配合。代建制的推行，涉及到发展改革、财政、规划和建设、土地、审计以及项目上级单位等许多部门，只有这些部门之间认识一致、加强沟通、协作配合，才可能保证代建制的顺利实施。实践证明，部门之间协调配合好的地方，代建制推行就相对顺利。因此，建议市政府适时建立一些推进“代建制”工作的部门协调机制，进一步理顺部门关系，为“代建制”工作开展营造良好氛围。
　　（四）加强对代建合同的管理。合同管理是工程项目全过程管理的核心和提高管理水平、经济效益的关键，贯穿于工程实施的全过程。加强对代建合同的管理是政府部门对“代建制”管理最有效和有力的核心手段。在实际操作中，有必要为政府投资项目设计专门的项目管理标准合同文本，将要实施的工程的各种边界条件(如各方协调机制、范围管理、费用与采购管理、代建单位报酬、出资方提供的条件、各方权利和义务、争议解决、工程担保、违约责任等等)事先作约定，以加强对政府投资项目的规范管理。
　　（五）加强代建单位的培育及管理。代建单位在项目建设管理中起关键作用，是建设管理的实施者和政府投资管理部门控制投资意志的贯彻执行者。但是目前我市具备代建资格的单位还有限，难以形成有效竞争，因此培养专业的项目管理公司是目前的当务之急。可以考虑组建《代建单位库》，从我市的一些房地产开发企业、工程咨询单位和监理单位中培养专业管理机构。鼓励这类企业接受业主委托和主动参与市场竞标，按照合同约定，对工程项目实施全过程的管理和服务，在实践中逐渐成熟壮大。同时，随着条件的逐渐成熟，要进一步完善对代建单位的管理。包括代建单位的市场准入、代建单位资格、代建单位的选择等都要进行科学、严格的管理。
　　（六）加强宣传，提高认识。目前，“代建制”工作推行起来还有一定难度，主要原因之一是一些管理部门、业主和社会上对建设项目“代建制”认识不足。一些管理部门和业主认为实施“代建制”以后，自己的权力受到了削弱；一些建设类企业，对代建单位应具有的功能、条件和人才还不是很清楚。因此，我们要加大对推行建设项目“代建制”的宣传力度，一是要通过各种途径向社会广泛宣传建设项目“代建制”的特点、优势、典型案例和取得的成效，使建设项目“代建制”逐步得到社会的认可；二是组织管理部门及建设管理人员的培训和学习,提高认识,转变观念,以适应新的形势、新的要求；三是加强对拟开展代建业务的建设类企业进行有关专业知识的辅导和培训，提高他们的具体操作能力和水平。